Finis Europae? L’UE e la guerra

La guerra russo-ucraina impone che ci si interroghi sul futuro dell’UE. L’integrazione europea è stata inizialmente ‘funzionale’, gli Stati mettevano assieme sforzi in ambiti socio-economici limitati, senza preoccuparsi della valenza politica di queste sinergie. Del resto non poteva esserci una valenza politica, perché la Guerra Fredda riduceva la sovranità internazionale europea, consegnava il problema della sicurezza continentale all’equilibro tra i due blocchi e agli Americani la garanzia dell’Europa occidentale.

Il fallimento del modello funzionalista sta nell’illusione che gli Stati fossero disposti spontaneamente a ‘riversare’ in ambito politico i loro sforzi di coordinamento funzionale. Ma questo spillover non è mai avvenuto, o comunque non completamente ed effettivamente. Una scuola chiamata neo-funzionalista ha allora ipotizzato che occorressero delle condizioni interne e internazionali facilitanti. La guerra russo-ucraina può essere una di queste?

Quasi riecheggiando i temi del Manifesto di Ventotene, Panebianco scrive nel «Corriere della Sera» (Perché l’Italia è l’anello debole, 29 marzo) che «le guerre hanno anche, in genere, un effetto “costituente”, forgiano, nei vari Paesi, gli equilibri successivi». Sarà così anche nel ‘Paese dei Paesi’, cioè nell’UE? Vi sono una serie di ragioni che lasciano dubitare che ciò possa avvenire.

Innanzitutto, al netto delle esagerazioni giornalistiche, questa guerra resta per il momento regionale e gli effetti che sta producendo sui popoli dell’UE sono anch’essi al momento limitati. Nessuna porzione del territorio dell’UE è stato sottoposto a bombardamenti, non vi è in Europa alcuna crisi alimentare o degli approvvigionamenti energetici, certo i prezzi del gas e di altre fonti sono cresciuti ma – escluse alcune porzioni marginali delle popolazioni europee – qualsiasi cittadino dell’UE è in grado di reggere l’aggravio economico e del resto i governi nazionali si stanno attivando per contenere i prezzi.

Secondo l’ISPI, il flusso migratorio in uscita dall’Ucraina a metà marzo contava circa 2,5 milioni d’individui. Si consideri che nei primi anni dopo la II GM i flussi migratori est-ovest e da sud verso nord riguardarono decine di milioni d’individui. Insomma, se non c’è riuscita la II GM, è difficile pensare che questo conflitto regionale possa mettere in crisi gli Stati nazionali e spingere verso la fondazione di una nuova ‘comunità di destino’ europea. Si aggiunga che non avendo – fin qua – la guerra riguardato i territori dell’UE e i suoi popoli, le classi politiche nazionali rimangono al loro posto, farfugliano i loro pensierini in televisione (R. Fico: «La pace è un bene comune, come l’acqua») e difficilmente saranno spazzate via e rigenerate, come accadde dopo la II GM.

La guerra russo-ucraina difficilmente avrà un effetto ‘costituente’ sull’EU, che è già un complesso istituzionale molto articolato e tutto sommato anche piuttosto stabilizzato. Un principio basilare è che le istituzioni politiche, quando si sono stabilizzate, sono piuttosto dure a morire, sono molto resilienti e si modificano adattandosi alle nuove circostanze. Per capire perché ciò avvenga bisogna interrogarsi sulle funzioni che esse svolgono. Una scuola di pensiero neo-contrattualista pensa che le istituzioni politiche siano costrutti volontari finalizzati a risolvere problemi di coordinamento o anche a ridurre i ‘costi di transazione’, come mostrato da Douglass North. Un’altra scuola, che potremmo chiamare neo-realista, guarda alla lotta politica e senza reticenze dice che in politica c’è chi vince e c’è chi perde. Le istituzioni servirebbero a conferire ai vincenti il potere, contenendolo e regolandolo, e così mitigando al tempo stesso quelli che potremmo chiamare i ‘costi di esclusione’ dal suo godimento. In entrambe le prospettive, si capisce perché le istituzioni siano resilienti e die hard. Gli individui, gli attori politici e sociali, i gruppi, i partiti, le classi di governo traggono vantaggi dalle istituzioni, vuoi perché queste rendono gli scambi e le relazioni prevedibili e sostenibili (prospettiva neo-contrattuale), vuoi perché esse garantiscono i perdenti contro gli egoismi dei vincenti (prospettiva realista).

L’UE, come complesso politico-istituzionale, è più un meccanismo di coordinamento di alcune politiche nazionali che uno strumento per risolvere e affrontare crisi politiche, cioè l’UE non è un meccanismo per conferire potere. Philippe Schmitter anni fa lo definiva un «condominio» nel quale vi sono alcune «parti comuni» (per es., la moneta, la politica agraria, le politiche di coesione) e molte importanti «parti private» (per es., gli eserciti e la polizia, la giustizia e il fisco, le politiche del mercato del lavoro). Il tentativo di fare dell’UE una istituzione per risolvere anche la lotta politica – vecchio sogno di Altiero Spinelli e di Jean Monet – non è davvero mai partito e anni fa è naufragato con la Costituzione Europea predisposta dalla Convenzione Europea nel 2003 e seppellita dai referenda francese e olandese del 2005. L’integrazione europea ha continuato a seguire linee di sviluppo funzionaliste, cioè ‘condominiali’, e mai politiche.

Molti sostengono che l’UE non potrà sopravvivere se non si darà un ‘centro politico’, se non diventerà davvero una ‘comunità di destino, con la sua leadership, il suo governo effettivo e ovviamente i suoi «specialisti della violenza» – come li chiamava Harold Lasswell – ovverosia le sue forze di polizia e il suo esercito. Ma io sostengo, per paradosso, che invece può superare anche queste recenti crisi nonostante non abbia un centro politico e potrà sopravvivere anche senza darselo. La ragione sta nella doppia valenza delle istituzioni sopra richiamata. Una moltitudine di problemi di coordinamento tra le politiche degli stati europei potranno ancora essere risolti dai meccanismi dell’UE, i giganteschi costi di transazione generati da un svolta neo-mercantile dei sistemi economici nazionali spaventano tutti, soprattutto gli imprenditori e anche porzioni rilevanti della classe politica, come ha mostrato il caso della Brexit. Può darsi che in futuro vengano accentuati i tratti della ‘geometria variabile’ dell’integrazione europea, con alcuni stati che manterranno i legami attuali e magari ne stringeranno di nuovi, mentre altri si sfileranno su questa o quella questione. In fondo così tutto era nato, con accordi multilaterali sul carbone e l’acciaio, poi sull’agricoltura e tutto così potrebbe ancora continuare indefinitamente perché a restare fuori ci si perde di più.