Come cambierà la giustizia dopo la riforma Nordio. Il nodo della separazione delle carriere

Sulla riforma della giustizia la parola passa ora al popolo che è chiamato ad esprimersi con un referendum confermativo. Si vota questo fine settimana. Per gli addetti ai lavori il risultato sino a poco tempo fa sembrava favorevole alla riforma, anche perché non esiste alcun quorum, ma il tema è molto «tecnico», non scalda gli animi e se la partecipazione prevista, già bassa, diminuisse ulteriormente allora i giochi si potrebbero riaprire. Insomma, la partita e di nuovo aperta. E dispiace constatare che alla fine il referendum venga presentato come un test sul governo, per quello ci sono le elezioni politiche, non i referendum.

Qui vorrei soffermarmi sul cuore della riforma: la «separazione delle carriere», sulla quale, per la verità, da tempo era necessario intervenire. Infatti, dopo la riforma approvata nel 1988 (Vassalli-Pisapia) del codice di procedura penale e quella costituzionale del 1999 (Pera-Salvi), approvata con una maggioranza così larga da non richiedere neppure il referendum confermativo, il processo accusatorio e le condizioni di parità tra accusa e difesa davanti a giudice terzo e imparziale sono entrati persino a far parte della Costituzione. La separazione delle carriere sarebbe stata sin d’allora la logica conseguenza di quel cambiamento, ma le cose sono andate diversamente e così in mancanza di questa invece di avere un processo alla Perry Mason, per una sorta di quella che i filosofi chiamano «eterogenesi dei fini», abbiamo avuto Di Pietro.   

La vicenda «Mani pulite» è storia recente e nota, può però essere utile fare un passo indietro. Il dibattito sulla separazione delle carriere risale addirittura ai lavori dell’Assemblea Costituente, quando il deputato democristiano e grande penalista Giuseppe Bettiol, nel corso del dibattito, affermò che «le funzioni del pubblico ministero non devono essere incapsulate accanto a quelle del giudice, ma devono essere tenute distinte», esigenza fatta propria anche Piero Calamandrei, il quale si spinse oltre la separazione delle funzioni sino al punto di proporre al vertice dei pubblici ministeri un «Procuratore Generale Commissario della Giustizia» che facesse da organo di collegamento tra ordine giudiziario e Ministero della Giustizia. Posizione ancora più radicale quella di Giovanni Leone, che voleva in linea di principio pubblici ministeri direttamente dipendenti dal Ministro della Giustizia. Alla fine, però, non se ne fece nulla, anche perché il processo penale all’epoca era ancora quello inquisitorio previsto dal Codice di procedura penale del 1930, nel quale l’inquirente era una sorta di para-giudice che si poneva al di sopra della difesa. Il dettato costituzionale del 1948 si limitava a stabilire nell’ art. 111 che «tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati» e che chiunque avesse il diritto di ricorrere per saltum in Cassazione contro i provvedimenti restrittivi della libertà personale.

È la revisione costituzionale del 1999 che ha introdotto notevoli cambiamenti all’art. 111, sostituendo il processo inquisitorio con quello accusatorio, del tutto in linea con la riforma del codice di procedura penale avvenuta dieci anni prima. Si afferma così l’idea che per avere un «giusto processo» fosse necessario garantire la parità tra accusa e difesa nella formazione della prova durante il dibattimento davanti ad un giudice terzo e imparziale «ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale […]. Il processo penale è regolato dal principio del contraddittorio nella formazione della prova».

Ma che senso ha una riforma volta realizzare il principio accusatorio, mettendo sullo stesso piano difesa ed accusa, se al contempo si consente il permanere dell’accusa, del pubblico ministero, nello stesso ordine giudiziario in cui stanno i giudici?  Se si consente che una stessa persona sia oggi giudice e domani accusatore? Come può realizzarsi questo cambiamento quando un cittadino può vedersi giudicato da un magistrato del tribunale che pochi anni prima esercitava le funzioni di inquirente, anche se in circondari differenti? Come fa ad essere garantito il contraddittorio tra accusa e difesa se il magistrato giudicante conosce i suoi colleghi che svolgono le funzioni di pubblico ministero, coi quali magari ha lavorato in passato o lavorerà in futuro? Come può essere imparziale un giudice quando si trova di fronte un pubblico ministero che appartiene alla corrente dominante nel CSM da quale dipendono assegnazioni, trasferimenti e promozioni? Come può soprattutto sentirsi tranquillo un indagato il cui giudice dipende per la sua carriera anche dal giudizio dei pubblici ministeri presenti nel CSM? Questa lista di domande dovrebbe far capire l’importanza della separazione delle carriere.

Non era sufficiente la semplice separazione delle funzioni, che manteneva pur sempre un collegamento tra giudici e pubblici ministeri, ci voleva proprio una separazione strutturale, organica, delle carriere professionali, evitando qualsiasi contaminazione, qualsiasi commistione tra chi e chi giudica. Ed è proprio su questo che punta la riforma oggetto dell’attuale referendum. L’obiezione che la separazione sarebbe già oggi operante perché di fatto si sono ridotti passaggi da un ruolo all’altro non è pertanto convincente. Una autentica separazione potrà essere realizzata solo se il referendum conferma la legge.        

Ma perché l’Associazione Nazionale Magistrati è contraria alla riforma? La ragione è semplice. Molti magistrati sono convinti che l’indipendenza del pubblico ministero sia assicurata dalla comune appartenenza allo stesso ordine giudiziario in cui stanno i giudici e temono che la separazione possa incidere sulla loro indipendenza dal potere politico. In linea di principio non avrebbero torto, perché dove l’accusatore non è giudice bensì avvocato dell’accusa, l’accusatore è un organo politico eletto dal popolo (come negli Stati Uniti a livello statale) o politicamente nominato (come nel Regno Unito) o come in Germania è un funzionario pubblico (Staatsanwalt), che dipende dal Ministro della Giustizia e dunque ben poco indipendente dal potere esecutivo. È questo che teme la magistratura, che da decenni – bisogna pur dirlo – funziona come forza politica, non il venir meno della sua autonomia, ma che non potrà più «fare politica» autonoma. Ed è per questo, in fondo, che si è cercato in tutti i modi di evitare sino ad oggi la separazione delle carriere.

Questi timori dei magistrati sono però infondati perché non è in questa direzione che va la riforma Nordio. La logica della parità delle parti nel processo, il pubblico ministero – ripetiamolo – come parte pari a quella privata, dovrebbe aprire la strada ad un legame tra l’accusatore e il potere esecutivo. E invece nella riforma porta alla creazione di due diversi Consigli Superiori, con il rischio non solo di conflitti tra i poteri all’interno dell’ordine giudiziario, ma altresì di assegnare ai pubblici ministri ancora più potere di quello attuale. La riforma, infatti, finisce addirittura per attribuire anche ai pubblici ministeri, quell’autonomia costituzionale sino ad oggi assicurata solo ai giudici: separati e autonomi, i pm continuano ad aver l’obbligo dell’azione penale e possono in linea di principio (continuare a) fare quello che vogliono. Questo, insomma, mi pare essere il limite della riforma, anche, se, bisogna pur dirlo, la riforma prevede ampie riserve di legge e dunque toccherà alle leggi d’attuazione cercare di superare questo limite, per evitare una seconda «eterogenesi dei fini».