È chiaro che l’ordine mondiale è entrato in una fase di transizione ma non è chiaro in cosa consista questa transizione. Molti propendono per la deriva multipolare che significa erosione dell’ordine internazionale liberale e crisi della leadership o egemonia statunitense. Sostengo, invece, che l’attuale transizione riguarda l’autorità istituzionale giacchè l’ordine mondiale contemporaneo è un sistema di istituzioni di policy-making globale: il Fondo Monetario Internazionale, l’Organizzazione Mondiale del Commercio e il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Le proposte di riforma di queste istituzioni non sono mancate negli ultimi decenni, ma non si sono tradotte in progetti alternativi coerenti. Per comprenderne le ragioni è necessario ripensare cosa sia l’ordine mondiale e come esso cambi.
È comune ridurre l’ordine politico a una configurazione di potere. Tuttavia, il potere da solo non genera ordine. In ogni società umana, l’ordine si fonda su un’autorità riconosciuta dai suoi soggetti. L’ordine mondiale attuale non è stato costruito a Yalta da una riuniuone di tre capi di governo, ma è emerso dai rappresentanti di quasi tutti gli stati allora esistenti riuniti in conferenze a Bretton Woods, San Francisco e Ginevra. In quelle conferenze sono state create istituzioni dotate della capacità di adottare decisioni vincolanti su problemi collettivi. Una coalizione di stati «occidentali» ha indicato tre problemi prioritari di portata globale – instabilità finanziaria, aggressione militare e guerre commerciali – e in quelle conferenze ha ottenuto l’accordo per creare organizzazioni internazionali incaricate di dare risposte collettive e vincolanti a quei problemi. L’Unione Sovietica e gli stati comunisti rifiutarono gli accordi di Bretton-Woods a Ginevra, non quello di San Francisco. Questo non impedì di attribuire a quelle organizzazioni l’autorità di adottare politiche quadro mondiali delegandone l’attuazione ai governi nazionali.
Questa innovazione – che emerge da trasformazioni sociali e materiali occorse negli ultimi due secoli – ha modificato la forma dell’ordine mondiale che era fondata sul «concerto» delle grandi potenze vincitrici di una guerra sistemica. La transizione attuale che fa seguito a quella innovazione non assomiglia, quindi, ai precedenti cambiamenti di ordine risolti attraverso grandi conflitti. Essa è prolungata, frammentata e incerta. La sua causa principale risiede nel disallineamento, cresciuto nel tempo, tra l’autorità istituzionalizzata e le interazioni tra stati che danno legittimità alle istituzioni e alle loro politiche. Ogni sistema politico è determinato dalle regole decisionali delle istituzioni con le quali si esercita l’autorità politica. Nelle democrazie parlamentari, dopo ogni elezione, i partiti di maggioranza sono gli office-holders dell’autorità. Nel sistema dell’ordine politico mondiale, le regole decisionali delle istituzioni mondiali hanno stabilizzato alcuni stati nella posizione di office-holders dell’autorità istituzionale: mi riferisco ai diritti di voto diseguali – poteri di veto nel Consiglio di Sicurezza e voto ponderato nel Fondo Monetario – e all’ugualianza di voto nell’istituzione del commercio mondiale – prima GATT, poi OMC.
La mancanza di equità decisionale e l’assenza di politiche finanziarie e commerciali redistributive hanno ridotto la legittimità delle istituzioni e la conformità delle politiche nazionali con le politiche mondiali. I governi non occidentali, inoltre, hanno promosso iniziative parallele: istituzioni finanziarie in competizione con il FMI e accordi commerciali regionali. Il risultato appare paradossale: le istituzioni globali persistono, ma la loro autorità è contestata. La riforma è ampiamente richiesta, ma l’accordo sulla riforma resta elusivo. L’autorità viene messa in discussione senza essere sostituita in modo decisivo. Questa dinamica è spiegata dai processi coalizionali che contrappongono gli stati che difendono gli assetti istituzionali esistenti agli stati che li contestano.
In questo contesto, mantenere la coesione della coalizione (occidentale) degli stati che hanno ben più di altri occupato posizioni di autorità istituzionale nell’ordine attuale è diventato sempre più difficile. Le divergenze su finanza, commercio, politica industriale e oneri di sicurezza si sono intensificate nel tempo e oggi difficile contenere il diverbio sulla discrezionalità concessa a chi rappresenta la coalizione. Il «Resto del mondo», intanto, è un diventato una grande bacino di insoddisfatti e avversari dell’ordine che aspirano a trasformarsi in una coalizione. Il coordinamento tra i principali stati non occidentali è aumentato all’interno delle istituzioni globali ma non si è ancora tradotto in una coalizione antagonista. Gli interessi restano eterogenei e non c’è accordo sulle regole decisionali delle istituzioni globali. In questo quadro, la Cina occupa una posizione cruciale. I leader cinesi sostengono multilateralismo e diritto internazionale ed enfatizzano i problemi dello sviluppo e della redistribuzione, ma tacciono su come verrebbe riorganizzata l’autorità in un ordine multilaterale riprogettato. Non entrano nella questione delle regole decisionali del Consiglio di Sicurezza e del Fondo Monetario nè nella questione della posizione privilegiata della Cina come paese in via di sviluppo nell’Organizzazione Mondiale del Commercio.
È improbabile che il multilateralismo scompaia. Gli stati contemporanei sono socializzati a riconoscere l’esistenza di problemi collettivi globali – dall’instabilità finanziaria al cambiamento climatico – e la necessità di risposte coordinate. In gioco non è l’esistenza delle istituzioni multilaterali, ma l’organizzazione dell’autorità multilaterale. L’interrogativo è se tale autorità verrà riorganizzata attraverso una riforma negoziata o se verrà rimodellata a seguito di un confronto dirompente. Una guerra sistemica non può essere esclusa, ma neppure è esclusa una riprogettazione negoziata delle regole decisionali volta a preservare il policy-making multilaterale su nuove basi. In conclusione, interpretare la transizione dell’ordine mondiale come una lotta per l’autorità consente di spiegare perché la paralisi delle istituzioni coesista con la loro persistenza e perché l’insoddisfazione diffusa non produca automaticamente un nuovo ordine. Indica anche dove concentrare l’attenzione: sulle regole decisionali dalle quali dipende la legittimità delle istituzioni globali. Il futuro dipende meno dall’ascesa di poli e sovranismi – insostenibili nell’interdipendenza mondiale – e più dall’elaborazione di istituzioni e regole su come governare il sistema multilaterale. Non è una questione che si risolve in pochi anni.
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